Dosentti Seppo Tiihonen:
Kataisen hallitus käynnistää keskustelun keskushallinnon uudistamisesta
Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmassa otetaan kiintoisalla tavalla kantaa hallinnon uudistamiseen. Ohjelmassa kuvataan hallinnon yleisiä periaatteita laveasti, luvataan toteuttaa konkreettisia uudistuksia sekä käynnistää keskushallinnon selvityshanke. Tulkitsen sen tarkoittavan avoimen keskustelun käynnistämistä hallinnon uudistamisesta. Kiinnitän seuraavassa huomion kahteen asiaan, yleisiin kehittämisen tavoitteisiin ja keskushallinnon uudistamiseen. Sijoitan ne hieman pitemmän aikavälin perspektiiviin.
Kataisen hallitusohjelman hallinnon toimintaperiaatteet ja hallinnon uudistamisen yleiset tavoitteet
Kataisen hallitusohjelmassa asetetaan hallinnon kehittämisen yleinen tavoite:
”Kansalaisten oikeus hyvään hallintoon turvataan koko maassa.”
Hyvän hallinnon periaatteiden hengessä hallitus on päättänyt korvata tuottavuusohjelman vaikuttavuus- ja tuottavuusohjelmalla. Samaa lähestymistapaa seuraten ohjelmassa täsmennetään hallinnon kehittämistavoitteita seuraavasti:
”Tuloksellisuus syntyy aidosti tuottavuutta lisäävin toimenpitein. Tavoitteena on, että työ muuttuu samalla työntekijälle mielekkäämmäksi, asiakkaat kokevat palvelun laadun paremmaksi ja työn yhteiskunnallinen vaikuttavuus nousee. Mittaluokaltaan toimintojen tehokkuuden lisäämiselle asetetut tavoitteet säilytetään taloudelliselta koko-naisvaikutukseltaan ennallaan. ... Julkisen sektorin tuottavuutta lisätään hyödyntämällä nykyistä tehokkaammin ...”
Ohjelman edellä esitetyt tavoitteet muodostavat seuraavan tavoitehierarkian
– ylinnä on kansalaisten oikeus hyvään hallintoon
– tuottavuustavoite lavennetaan vaikuttavuus- ja tuottavuustavoitteeksi
– tuottavuus siirretään tuloksellisuuden keinoksi
Näin hallinnon kehittämisen ylimmiksi tavoitteiksi hallitus nostaa
o hyvän hallinnon
o vaikuttavuuden
o tuloksellisuuden
o palvelun laadun ja
o tuottavuuden (tavoitteiden saavuttamisen keino)
Uusi hallitusohjelma ottaa huomioon sen kritiikin, joka on esitetty Vanhasen hallitusten toteuttamia tuottavuusohjelmia ja sanoisinko myös markkinoihin perustuvaa uudistuslinjaa kohtaan. Ohjelman laatijoilla on voinut olla mielessä viime vuosien lehtiotsikoita pääkaupungin päivälehdestä tyyliin ”valtion tuottavuusohjelma on tarkoituksena irvikuva, ”pakkoon perustuva jyräysvalta ei tehoa asiantuntijoihin”, ”valtio ei ole yritys”, ”julkinen valta ja kauppiasmoraali” ja ”vaivaako julkista hallintoamme tehokkuussokeus”. Myös eduskunta ja Valtiotalouden tarkastusvirasto ovat tuoneet oman panoksensa tähän keskusteluun.
Vanhalta tuottavuusohjelmalta ovat pohjaa vieneet myös heikohkot tulokset. Tilastokeskuksen tuottavuustilastojen tietojen perusteella valtion virastojen työn tuottavuus on parantunut vuosina 2006–2009. Kokonaistuottavuus on heikentynyt kyseisinä vuosina kokonaispanoksen käytön noustua. Valtion tuottavuusohjelman periaatteellisena heikkoutena on pidetty sitä, että henkilöstön määrän vähentämisestä on tullut korkein arviointikriteeri. Henkilöstön ulkoistaminen on palvellut tuottavuusohjelman tavoitetta mutta tällöin on unohdettu, että ulkoistamisen pitää palvella myös kokonaistuottavuuden kasvua. Valtiontalouden tarkastusvirasto on muun muassa kiinnittänyt huomiota siihen, että henkilötyövuosivähennysvelvoitteen seuraaminen on voinut johtaa siihen, että valtiontaloudelle aiheutuvat kokonaiskustannukset ovat muodostuneet ulkoistamisen vuoksi suuremmiksi kuin aiemman toimintamallin kokonaiskustannukset.
Kataisen hallitusohjelma irtisanoutuu selkeästi edellä mainitusta ja jo 1950-luvulta saakka noudatetusta ns. nuppilukuun huomionsa kiinnittävästä lähestymistavasta. Tavoite saa tukea myös hallinnontutkimuksesta. Henkilöstön määrään huomionsa kiinnittävä tuottavuusohjelmaa tarkkoine mittaus- ja seurantajärjestelmineen tulosohjauksen kanssa voidaan pitää vanhan taylorilaisen ajattelun nykyaikaan siirrettynä ja paranneltuna versiona. Nyt huomio kohdistetaan vaikuttavuuteen, johtamiseen, esimiesten sekä työntekijöiden osaamiseen ja osallistumismahdollisuuksiin.
Jatkaako Kataisen hallitus vakiintuneella hallinnon uudistamisen linjalla?
Tutkijoilla on ollut tapana korostaa hallinnon uudistamisen jatkuvuutta hallituspohjien vaihdoksista huolimatta. Lisäksi on kiinnitetty huomiota siihen, että 1980-luvulta lähtien useimmat hallitukset ovat nostaneet hallinnon uudistamisen keskeiseksi osaksi toimintalinjaansa. Tämä havainto ei oikein pidä paikkaansa, sillä nykyisin hallitusohjelmat kattavat kaikki mahdolliset elämänalat. Näin ollen hallintokin mahtuu sinne.
Perinteisissä hallinnon kehittämisen tavoitteissa aina 1960-luvulle saakka on Suomessa painotettu oikeudellisia oikeusturvan periaatteita. 1940-luvulla ja 1950-luvun kriisioloissa ryhdyttiin puhumaan tarkoituksenmukaisuudesta, mutta tuo vaihe jäi lyhytaikaiseksi. Vuonna 1960 tekemässään periaatepäätöksessä hallitus nosti oikeusturvan rinnalle tehokkuuden hallinnon toiminta- ja uudistamisperiaatteeksi. 1970-luvulla hallinnon kehittämisen tavoitteiden joukko lavennettiin kansanvallan, osallistumisen ja avoimuuden suuntaan. 1980-luvun alkupuolella ei kehitetty uusia muotoiluja. Niiden aika koitti vasta vuosikymmenen lopulla. Holkerin hallitus määritti ohjelmassaan hallinnon periaatteita seuraavasti:
” Julkishallinto on kokonaisuus, jonka toimivuutta ja joustavuutta lisätään kaikilla hallinnon tasoilla. Hallinnon tuottavuuteen ja palvelukyvyn kohottamiseen kiinnitetään erityistä huomiota. ... Hallintoa hajautetaan ja selkeytetään eri hallintotasojentehtävä- ja vastuujakoa”
Ahon hallituksen ohjelman muotoilu on seuraava:
”Hallinnon kehittämisen tavoitteena on joustavan, tuloksellisen ja oikeudenmukaisen palvelurakenteen aikaansaaminen. Palvelukykyä lisätään poistamalla hallinnon monimutkaisuutta ja päällekkäisyyttä. Pääpaino kehittämistyössä asetetaan hallinnon tuloksellisuuden ja tuottavuuden lisäämiseen, hallinnon hajauttamiseen ja keventämiseen sekä ohjausjärjestelmien uudistamiseen.”
Lipposen I hallituksen ohjelman muotoilu kuuluu seuraavasti:
” Hallinnon tehokkuutta, toimivuutta ja palvelualttiutta lisätään. Kaikilla hallintotasoilla vahvistetaan kansalaisten todellisia vaikutusmahdollisuuksia ja hallinnon julkisuutta.”
Lipposen II hallituksen ohjelmassa todetaan, että
” Sähköisellä asioinnilla parannetaan julkisen hallinnon palvelukykyä ja tehokkuutta. ... Hallitus kehittää hajautettua ja joustavaa palveluhallintoa.”
Vanhasen I hallituksen ohjelma ilmaisee tavoitteet seuraavasti:
” Julkisen hallinnon ja palvelujen saatavuutta, laatua, tuottavuutta ja tehokkuutta lisätään.”
Perinteiset hallinnon kehittämisen periaatteet ovat saaneet tehdä viime vuosikymmeninä tietä taloudellisesti painottuneille periaatteille. Holkerin hallitus tavoitteli tuottavuutta ja palvelukykyä, Ahon hallitus joustavuutta, tuloksellisuutta, tuottavuutta, hajauttamista ja keventämistä sekä ja oikeudenmukaisuutta, Lipposen I hallitus tehokkuutta, toimivuutta ja palvelualttiutta sekä kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia ja hallinnon julkisuutta, Lipposen toinen hallitus palvelukykyä ja tehokkuutta ja Vanhasen I hallitus palvelujen saatavuutta, laatua, tuottavuutta ja tehokkuutta.
Kataisen hallitus edustaa poikkeavaa linjaa. Se korostaa edellisistä poiketen perinteistä hyvää hallintoa ja aivan uutena tavoitteena vaikuttavuutta, mutta myös tuloksellisuutta, palvelun laatua ja tuottavuutta. Kataisen hallituksen ohjelma sanoutuu irti edellisten hallitusten tuottavuusohjelmasta, jotka toimivat henkilöstömäärien kautta sekä nostaa ainoana tässä mainituista hallituksista hyvän hallinnon periaatteet hallinnon toiminnan lähtökohdaksi.
Keskushallinnon uudistamisen selvittäminen
Uudessa hallitusohjelmassa sanotaan, että hallitus käynnistää valtion keskushallinnon uudistamistarpeista selvityshankkeen. Hallitus ei lupaa uudistaa keskushallintoa vaan sanoo ainoastaan selvittävänsä sen uudistamista. Tavoite on muotoiltu toisella tavalla kuin hallitusohjelman muut tavoitteet; sillä siinä ei määritellä uudistuksen tavoitteita, suuntaa eikä sanota mitään uudistuksen toteuttamisesta. Ohjelmassa ainoastaan todetaan lyhyesti, että uudistamista selvitetään.
Hallituksen päätös keskushallintoa koskevan selvityksen toteuttamisesta tarjoaa mahdollisuuden hallinnossa 1980-luvun lopulta alkaen toteutettujen syvällisten uudistusten arviointiin. Keskushallinto on näiden uudistusten seurauksena muuttunut oleellisesti. Selvitystä ei voida rajoittaa enää perinteiseksi hallinnon laatikkoleikiksi ja rakennemallin valinnaksi pohtimalla keskushallinnon järjestämistä ministeriöhallinnon tai keskusvirastojärjestelmän pohjalta. Tässä asiassa on valinta tehty ministeriöhallinnon suuntaan.
Keskushallinnon selvityshankkeessa tultaneen paneutumaan rakenteellisten seikkojen ohella toiminnallisiin, hallintokulttuurin ja ohjauksen kysymyksiin, sillä näitä asioita koskevat muutokset ovat muuttaneet keskushallintoa voimakkaammin kuin perinteinen laatikkoleikki. Nämä asiat ovat olleet uudistuksen kohteena Holkerin hallituksesta lähtien. Uudistukset ovat muuttaneet jopa hallinnon syvärakenteita ja vaikuttaneet oleellisesti keskushallintoon.
Hyvä esimerkki muutoksesta, jota ei ole kirjattu minnekään hallinnon uudistamisen dokumentteihin, mutta joka on tosiasiallinen muutos, on komitealaitoksen asema. Aina 1980-luvulle saakka kaikki keskeiset hallintouudistukset valmisteltiin komiteoissa. Se oli toimintamalli, joka turvasi laaja-alaisen keskustelun uudistusten suunnitteluvaiheessa ja esitysten valmistuttua. Uudistusten suunnitteluun kytkettiin mukaan yliopistotutkimus. Kaikki keskushallinnon uudistushankkeet on suunniteltu 1990-luvulle saakka tällä tavoin. Tutkijat ovat niistä keskustelleet laajasti ennen uudistusten toteutusta.
On kiintoisaa, kuinka tämä hallitus valmistelee keskushallinnon uudistushankkeen. Riippumatta siitä, kuinka tämä selvityshanke organisoidaan, tässä yhteydessä tutkijayhteisölle tarjoutuu tilaisuus osallistua periaatteellisella tavalla keskusteluun hallinnon uudistamisesta.
Seppo Tiihonen
Dosentti
